預算會計的會計基礎有哪些?

預算會計的核算基礎是以收付實現制為主。“會計核算一般采用收付實現制，但經營性收支業務核算可采用權責發生制”。核算職能是會計的首要職能，它是指會計以貨幣為主要計量單位，采用一定的會計方法，對企業的經濟活動進行綜合、連續、系統、全面的反映，為各類報表使用人提供信息的功能。

預算會計的特點為：

1、預算與法規具有法定約束性。

2、出資者與其所得具有經濟上的非對稱性。

3、資金用途往往具有限制性。

4、具有非盈利性。

5、以收支及余超為主要核算內容，一般不進行成本核算和盤虧計算。

我國預算會計體系的局限性

（一）現行預算會計體系的構成不合理

我國的預算會計體系和西方預算會計體系在構成上存在較大差異，它由財政總預算會計、單位預算會計、基金會計和特種公務會計構成。其中，單位預算會計又可以分為行政單位會計和事業單位會計；基金會計主要有農業綜合開發資金會計、建設單位會計、社會保障基金會計以及某些公共福利機構如希望工程會計等。

（二）現行預算會計制度亟待改革

我國現行的預算會計制度是1997年財政部根據社會主義市場經濟的要求，對當時的預算會計制度進行了較為全面的改革后而頒布的，主要有《財政總預算會計制度》、《行政單位會計制度》、《事業單位會計制度》，于1998年1月1日起施行。這套會計制度與改革前的預算會計制度相比，預算會計核算體系更加系統，會計確認、計量和報告程序更加規范，財務報告內容更加完整，但目前已不能適應客觀經濟環境變化的要求，亟待改革。

（三）收付實現制核算基礎存在很大的局限性

隨著我國社會主義市場經濟體制的完善和發展，收付實現制基礎已經顯露出若干重大缺陷：它無法全面、準確地記錄和反映政府的財務狀況，難以真實、準確地反映各政府部門和行政單位提供公共產品和公共服務的成本耗費與效率水平。

（四）政府財務報告制度有待進一步改革

我國缺少統一的政府財務報告制度。雖然我國的財政總預算會計、行政單位會計和事業單位會計制度中均規定了相應的一套會計報表，但各報表自成體系、分別編報，沒有一套能夠完整地反映各級政府的資源、債務和凈資產全貌的合并會計報表。

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預算會計制度的措施

我國預算會計存在的問題，歸納起來有兩個方面：一是與當前的財政預算管理和改革不相適應的內容，如實施政府采購、國庫集中收付、部門預算等改革措施后出現的新問題；二是涉及預算會計核算范圍及政府會計報告主體的總體框架問題，如完整反映政府資源、政府債務等問題。要解決上述問題，必須對現行預算會計制度進行改革。我們認為，改革現行預算會計制度，應當正確處理好幾個關系，改革應分步推進。

(一)正確認識并處理好幾個關系

1 預算與會計的關系預算

與會計密切相關，政府會計能夠為編制預算提供有用的會計信息，政府會計是預算管理的基礎。特別是在權責發生制基礎下，會計能夠提供更加充分的、有用的信息，包括政府的各種資產如固定資產、投資、存貨等，也包括政府的各種債務。其中，資產不僅反映取得成本，還反映其凈值，如對固定資產計提折舊等。這些信息是采用“零基法”編制部門預算的重要依據，如果以“產出法”編制預算，在權責發生制基礎下，會計還能提供有關成本及績效考核指標，因此，沒有權責發生制的會計，就無法編制權責發生制的預算。

正因為政府會計是預算管理的基礎，所以，在推進預算管理和政府會計改革方面，國外大多數國家的實踐是先從政府會計改革入手，經過幾年的運行以后，才開始實施預算管理改革。

我國目前正在進行預算管理改革，預算會計改革也在逐步推進，我們應當正確處理好預算改革和預算會計改革的關系，鑒于我國預算會計改革相對于預算管理改革已經滯后，因此，改革預算會計已刻不容緩。

2 權責發生制與收付實現制的關系

權責發生制和收付實現制都是會計的核算基礎，只不過在權責發生制下，提供的會計信息更全面。但是，在會計實務中，不論是企業會計，還是政府會計，都沒有絕對意義上采用一種核算或報告基礎，例如，企業會計中早已采用了權責發生制基礎，但是，在企業會計報表中有一張表稱為“現金流量表”，該表并非按權責發生制為基礎編制，而是對有關賬簿記錄按收付實現制予以調整，提供各種現金流入、流出的會計信息。從我們了解的國外政府會計實踐看，已在政府會計中引入權責發生制的國家，沒有一個國家完全拋棄收付實現制的有關信息，均有一張重要的報表，即“現金流量表”。實際上權責發生制能夠全面反映政府的資產和負債，可以更好地幫助經濟決策，而收付實現制則能反映現金的流入、流出以及存量，以便幫助政府作出合理的財政收入政策以及確定債務規模，只有兩者相結合，才能反映全貌。從現金流量表的編制原理上講，該表正是以收付實現制為基礎編制的。

在推進我國預算管理和會計改革時，引入權責發生制是一個必然的選擇，但是，我們在認識上不能偏頗，不能一談到權責發生制，就忽視了收付實現制的有關信息。

3 堅持中國特色與借鑒國慣例的關系

從國外的實踐看，權責發生制基礎在加強政府的資產和負債管理，控制財政風險，提高政府預算及會計信息的透明度等方面都比收付實現制具有明顯的優勢，目前，引入權責發生制基礎已成為國際上政府會計改革的一個新趨勢。我國要實行社會主義市場經濟條件下的公共財政制度，加強預算管理，借鑒國際通行做法，逐步引入權責發生制是十分必要的。但是，我國的政治制度、行政管理體制等方面與國外差異較大，國情不同，我們不能簡單地照搬國際經驗，而應根據我國的實際情況，穩步推進。

在制定我國的政府會計制度時，凡是國際公立單位會計準則已經有規定的或已被大多數國家普遍采用的會計原則及核算方法，如果與我國現行的法律規定不相矛盾，而且我國現行實務中已經存在該類業務的，則盡可能借鑒吸收，盡量少走彎路。凡是我國實務中特有的業務、特有的政策規定，則應立足國情，有針對性研究制定相應的會計規范。

(二)預算會計改革應分步推進

由于我國的預算會計環境已發生重大變化，對現行預算會計進行改革，已成為當務之急。在具體推進預算會計改革時，應分兩步走。

第一步，對與當前的財政預算管理改革不相適應的內容，應抓緊制定相應的會計核算規范，對現行預算會計制度進行補充和完善。

對于實施政府采購、國庫集中收付制度以后出現的新業務，如由于財政資金流向變化而引起的收入和支出的計量、確認問題，購入工程物資的計價問題等，應分別在財政總預算會計和行政、事業單位會計中做出相應的補充規定，在具體會計核算方法的選用上，凡是以收付實現制為基礎的賬簿記錄已不能真實反映經濟業務事項的，應部分引入權責發生制。同時，為了適應編制部門預算的需要，應將固定資產購建業務納入行政、事業單位的會計核算中，并對行政、事業單位的固定資產采取折舊政策，真實反映各單位的資產存量及使用情況。

第二步，著手研究制定我國的政府會計體系和政府財務會計報告制度，新制度出臺后，可先在部分地區和部門試行，視條件成熟后再全面推開。

由于我國現行預算會計制度適應范圍過窄，會計對象主要是預算資金的收支活動，難以全面核算和反映政府的經濟資源占用及使用情況，也難以核算和反映政府的債務規模及償債情況，所以，應對預算會計從整體框架上進行全面改革，研究制定我國的政府會計核算制度和財務會計報告制度。新制度出臺后，為穩妥起見，可先在部分地區和部門進行試點，待條件成熟后再全面推開。這種先試點再推開的做法，實施起來比較穩妥，也是大多數國家的成功經驗。

財政總預算會計制度什么時候頒布的

新的制度是，財政部2015年10月10日《關于印發〈財政總預算會計制度〉的通知》（財庫[2015]192號），自2016年1月1日起施行。

舊的《財政總預算制度》是1997年6月25日財政部以 財預字[1997]第287號文件頒布的，自1998年1月1日起執行。