土地出讓金劃轉稅務部門征收，將給房地產帶來哪些影響？

一時間，“土地出讓金”劃轉稅務部門征收，在房地產行業引起不小的討論。

據財政部官網6月4日消息，財政部等四部門發布《關于將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收有關問題的通知》（簡稱《通知》）。

“土地出讓金”作為地方財政的重要組成部分，由財政部門劃轉稅務部門征收，其目的是什么？對于房地產行業以及企業將帶來哪些直接影響？

統一收支、規范管理，提高資金使用效率

縱觀此次“土地出讓金”由財政部門劃轉稅務部門征收，更多是基于統一收支、規范管理、提高資金使用效率。

根據《通知》，由自然資源部門負責征收的國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入（以下簡稱“四項政府非稅收入”），將全部劃轉給稅務部門負責征收。稅務部門按照屬地原則征收四項政府非稅收入。具體征收機關由國家稅務總局有關省（自治區、直轄市、計劃單列市）稅務局按照“便民、高效”原則確定。

具體看來，先試點后推開。自2021年7月1日起，選擇在河北、內蒙古、上海、浙江、安徽、青島、云南省（自治區、直轄市、計劃單列市）以省（區、市）為單位開展征管職責劃轉試點，探索完善征繳流程、職責分工等，為全面推開劃轉工作積累經驗。暫未開展征管劃轉試點地區要積極做好四項政府非稅收入征收劃轉準備工作，自2022年1月1日起全面實施征管劃轉工作。

在“土地出讓金”征收部門劃轉之前，水利建設基金等非稅收入相繼劃轉至稅務部門，社保費已全部由稅務部門征收。業內人士看來，此次包括“土地出讓金”在內的劃轉是落實之前的稅收改革。

中國財政科學研究院公共收入研究中心副研究員施文潑表示，這是落實中央提出的深化稅收征管體制改革的要求，逐步統一稅收和非稅收入征繳制度，主要目的還是規范、強化非稅收入征收管理。

上海財經大學公共政策與治理研究院首席經濟學家楊暢進一步解釋，2018年國稅地稅征管體制改革，將省級和省級以下國稅地稅機構合并。合并完成之后，根據國稅總局職能定位，稅務部門“承擔組織實施稅收及社會保險費、有關非稅收入的征收管理責任，力爭稅費應收盡收”，國有土地使用權出讓收入屬于非稅收入，劃轉稅務部門征收，屬于稅務部門的征管職能。

對于“土地出讓金”由財政部門劃轉稅務部門征收，中指研究院指數事業部研究副總監陳文靜認為，有利于提高土地出讓收入的征管效率，降低征收成本。同時，有利于土地出讓收入的使用更加規范化，一定程度上將約束地方政府對資金的使用范圍。

拖延繳納土地出讓金或將行不通

“土地出讓金”在地方一般公共預算收入中占比不低。數據顯示，2021年1-4月，全國一般公共預算收入78008億元，其中，地方一般公共預算本級收入41351億元。1-4月，國有土地使用權出讓收入21383億元，占前4個月全國一般公共預算收入的27%，占地方一般公共預算收入的52%。

因此，作為地方財政的重要組成部分，“土地出讓金”征收部門的劃轉，網上出現不同解讀聲音，包括地方財政告別土地出讓金等。

根據《通知》，四項政府非稅收入的征收范圍、對象、標準、減免、分成、使用、管理等政策，繼續按照現行規定執行。

也就是說，征收部門雖然發生變化，但是其他的仍按照現行規定執行。陳文靜表示，繼續按照現行規定執行，現階段對于地方政府整體影響不大。但是，由稅務部門征收國有土地使用權出讓收入，是中央強化土地出讓收入支持鄉村振興的重要一步，未來將向這個方向更多傾斜。

此外，楊暢表示，稅務部門負責征收國有土地使用權收入，使得中央政府完全掌握地方土地出讓收支的具體情況，會對地方政府行為產生引導，使得地方政府在土地出讓環節更趨謹慎，推動地方政府擺脫對“土地財政”的依賴。

那么，這對于房企將帶來哪些直接影響呢？華夏新供給經濟學研究院院長賈康認為，征收部門劃轉，“土地出讓金”的征收管理將更加規范，企業欠繳、拖繳、模糊處理等現象，可能會得以矯正。“開發商如果想拖延繳納土地出讓金，可能就行不通了。”施文潑說。

業內人士分析，在土地出讓金繳納方面，企業通過分期、延期支付以提高杠桿率的做法可能將受到影響，進而影響企業資金狀況。

與房地產稅征收沒有直接關系

值得關注的是，由于涉及稅務部門，“土地出讓金”征收部門的劃轉也引起房地產稅方面的相關討論與猜想。

房地產稅是否會加速落地？在賈康看來，“土地出讓金”征收部門的劃轉與房地產稅沒有直接的關系。

不過，陳文靜表示，國有土地使用權出讓收入由稅務部門統一征收后，進一步強化了中央對資金使用范圍的監管，一定程度上將推動地方政府擺脫對土地財政的依賴，未來健全地方稅、直接稅體系，適當提高直接稅比重的相關舉措將繼續落實，而房地產稅作為直接稅的一種，相關工作預計將有新的進展，接下來重點城市房地產稅試點的預期增強。

土地出讓金征收部門劃轉，釋放了什么信號

6月4日，房地產行業迎來重磅政策：財政部等四部門發布了《關于將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收有關問題的通知》（以下簡稱 《通知》），在業內引起了極大的震動。

作為地方財政的重要組成部分，土地出讓金征收部門的劃轉，被業內人士解讀為“中央出手終結地方土地財政”“抑制地方賣地沖動”，將會壓縮地方政府對土地出讓金的支配權。對此，筆者認為，目前土地出讓金征收調整并未改變其原有的支配方式，不存在對地方政府使用權限的壓制，新規只是延續了中央財政集中管理的思路，不應過度解讀。但從長期來看，有助于促進“土地財政”生態圈的健康發展，推動土地等要素市場生態的重塑。

《通知》表示，四項政府非稅收入的征收范圍、對象、標準、減免、分成、使用、管理等政策，繼續按照現行規定執行。也就是說，土地出讓金的征收部門雖然發生變化，但是其他仍按現行規定執行，現階段對地方政府整體影響不大。新規可以說是繼1994年分稅制改革之后最為重大的一次財稅改革，其作為國稅地稅征管體制改革的一部分，有助于提高財政實力和征收管理效率，推進和完善我國的稅制改革。

根據財政部數據，2020年地方政府國有土地使用權出讓收入超8.4萬億元，今年1-5月，50個城市的賣地收入已超過1.8萬億元，超過去年同期20%以上。對于不少地方政府來說，土地出讓金幾乎是其財政命脈。

那么為什么要調整土地出讓金的征收部門呢？一方面，此次改革有利于矯正各地土地出讓金征繳、使用環節的亂象，有助土地出讓金征收過程更規范、公開、透明。

由于土地市場的復雜性和各地土地出讓金征收的不透明，土地出讓金在征收過程中難免出現種種問題。比如，有的城市為了加大招商引資力度，會以各種名義減免土地出讓收入，包括 “零地價”“負地價”“返地價”“補貼地價”等方式，其理由也五花八門，包括 “招商引資”“舊城改造”“國有企業改制”等，甚至還會打著“鄉村振興”“城市更新”“老舊小區配套工程改造”等大旗，違規賣地。

各地一方面負責供地，一方面收取資金，有點類似會計、出納一身兼。征收部門劃轉后，土地出讓金的征收管理將更加規范。

另外，此舉可以促進“土地財政”生態圈的健康發展。未來轉由垂直條線的稅務部門征收土地出讓金，使得中央政府可以完全掌握地方土地出讓收支的具體情況，進一步強化了中央對資金使用范圍的監管，從長期來看，會對地方政府的行為產生引導，使得地方政府在土地出讓環節更趨于謹慎，逐步擺脫對土地財政的依賴。

那么，此舉對于房企將帶來哪些直接影響呢？新政實施后，房企再想和地方政府部門“談條件”，空間將大大減少，也沒有了拖欠土地出讓金的可能。因為根據《通知》要求，房企不繳齊土地出讓金，拿不到繳費憑證，就得不到《國有土地使用證》和《施工證》。

土地出讓金征收部門劃轉與房地產稅的關系也備受關注。《通知》具體要求，自然資源部門與使用權人簽訂出讓、劃撥等合同后，應當及時向稅務部門和財政部門傳遞相關信息，確保征管信息實時共享。稅務部門應將計征、繳款等明細信息通過互聯互通系統傳遞給財政、自然資源、人民銀行等相關部門，確保征管信息實時共享，賬目清晰無誤。

筆者認為，由于房地產稅是一整套的制度改革，真正落地仍需時間。土地出讓金征收部門劃轉，使得稅務部門可以更好地了解各地房地產市場的基礎數據，有可能對未來房地產稅改革進行鋪墊。

（樓蘭）

山東省土地出讓金幾月幾日歸稅務征收？

你好，山東省土地出讓金從2022年1月1日劃轉由稅務部門征收。

2021年6月4日，財政部等四部門發布《關于將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收有關問題的通知》規定：自2021年7月1日起，選擇在河北、內蒙古、上海、浙江、安徽、青島、云南省（自治區、直轄市、計劃單列市）以省（區、市）為單位開展征管職責劃轉試點，探索完善征繳流程、職責分工等，為全面推開劃轉工作積累經驗。暫未開展征管劃轉試點地區要積極做好四項政府非稅收入征收劃轉準備工作，自2022年1月1日起全面實施征管劃轉工作。

土地出讓收入為何劃轉稅務部門征收？

日前，一則國有土地使用權出讓收入等四項政府非稅收入將劃轉稅務部門征收的消息，引發社會關注。一時間，“土地出讓金退出歷史”、“土地市場和房價將被影響”等解讀在網絡熱議。

今年6月4日，財政部網站發布《關于將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收有關問題的通知》。《通知》明確，原本由自然資源部門負責征收的國有土地使用權出讓收入等四項政府非稅收入，全部劃轉給稅務部門負責征收。并自2021年7月起，在上海等七地先期試點。

按照時間表，暫未開展征管劃轉試點地區也將自2022年1月1日起全面實施征管劃轉工作。

那么，土地出讓收入為何劃轉稅務部門征收?非稅收入征管改革還有其他相關案例嗎?地方土地財政是否終結?針對土地出讓收入劃轉稅務部門征收相關的熱點問題，澎湃新聞就此進行總結及解讀。

一、土地出讓收入劃轉稅務部門改革的背景是什么?

征管體制集中化。

2018年3月,中共中央印發了《深化黨和國家機構改革方案》，方案第四十六條明確:改革國稅地稅征管體制。為降低征納成本,理順職責關系,提高征管效率,為納稅人提供更加優質高效便利服務,將省級和省級以下國稅地稅機構合并,具體承擔所轄區域內各項稅收、非稅收入征管等職責。

2018年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《國稅地稅征管體制改革方案》，其中提到，按照便民、高效的原則，合理確定非稅收入征管職責劃轉到稅務部門的范圍，對依法保留、適宜劃轉的非稅收入項目成熟一批劃轉一批，逐步推進。

因此，土地出讓收入劃轉稅務部門征收被業內理解為：2018年合并國稅與地稅機構的改革，完成了稅收收入征管體制的集中化;2019年完成了非自然資源收入征管體制的集中化，包括社會保險費、國有重大水利工程建設基金、水土保持補償費和排污權出讓收入等均交由稅務部門統一征收;財綜〔2021〕19號文關于2022年完成土地出讓收入等自然資源類非稅收入征管責任移交稅務部門的規定，則為征管體制集中化的收官之筆。

二、為什么要將土地出讓收入劃轉稅務部門征收?

中央財經大學政府預算研究中心主任王雍君認為，直接目的是促進收入征管的成本效率目標、責任目標(使用者對國土資源管理合規與績效負責)、信息透明。間接目的是為整頓土地財政創造條件。

收入征管的首要原則是成本效率，即以最低成本征集收入。多數情況下，稅務部門負責征管的集中模式可更好地滿足這項原則，尤其是降低遵從成本和管理成本。稅務部門在收入征管方面的專業化分工優勢大、資本投入水平高。

收入征管的責任原則而言，集中模式也具有相對優勢。土地使用者對土地所有者負責。國有土地的所有者是國家，而由中央政府作為代理所有者。在使用者對國有土地的使用行為偏離所有者關切的目標與利益時，責任原則將落空。集中模式可以更好地控制這些行為偏差。

集中征管有利信息透明。非稅收入主要分布于各級地方政府，中央政府很少知情，即便規模巨大的國有土地收入也是如此。收入征管分散化模式使地方政府有能力保持某些關鍵信息的單向透明，即自己的充分知情和中央政府的充分不知情。而集中模式則助力確保重要信息從地方政府的單向透明，轉變為地方與中央政府的雙向透明，同時也可起到風險監控的作用。

從間接目的而言，也為整頓土地財政創造條件。地方政府的信息不對稱優勢具有潛在危害性，包括變相減免土地出讓收入，土地出讓成本性支出核算不實和虛增土地出讓成本，土地出讓收入未及時足額繳入國庫，允許開發商緩繳緩存土地出讓收入，以及瞞報、虛報和粉飾統計數據。這些問題的本質是分散收管模式招致的外部性。

因此，非稅收入轉由稅務部門征收后，包括土地收入在內的收入征管體制將實現全面的集中化以及信息的雙向透明，將為全面整頓土地財政邁出至關緊要的第一步，也能夠確保中央政府全面且實時掌握地方政府的土地財政信息。

三、非稅收入征管改革還有相關案例嗎?

有的。

非稅收入征管的改革其實有很多，土地出讓金征收權的改革只是其中的一個細分內容。

比如，自2019年1月1日起，將基本養老保險費、基本醫療保險費、失業保險費、工傷保險費、生育保險費等各項社會保險費交由稅務部門統一征收。

此外，自2021年1月1日起，水土保持補償費、地方水庫移民扶持基金、排污權出讓收入、防空地下室易地建設費劃轉至稅務部門征收。相關的征收范圍、征收對象、征收標準等政策仍按現行規定執行。

換而言之,過去一些非稅收入項目，其征收權開始從其他部門陸續轉移到稅務部門。

房地產領域也有一些內容已經被納入改革。比如，2021年5月,國家稅務總局等五部門發布《關于土地閑置費、城鎮垃圾處理費劃轉有關征管事項的公告》。此次公告明確,自2021年7月1日起,將自然資源部門負責征收的土地閑置費、住房和城鄉建設等部門負責征收的按行政事業性收費管理的城鎮垃圾處理費劃轉至稅務部門征收。

因此，財政部土地出讓金征收權改革，將職權賦予了稅務部門,體現了國家職能機關職能體系的轉變,有助于增強稅務部門將稅收收入和非稅收收入進行統一征收、統一管理的能力。

四、土地出讓收入劃轉稅務部門征收，地方土地財政終結?

錯誤。

土地出讓收入劃轉稅務部門征收是征管體制集中化的一種體現。

征管集中化并不會讓地方政府冒損失收入的風險，因為并未改變地方政府高度依賴的土地出讓收入歸屬權與使用權，也未改變其征收范圍、對象、標準和減免;其他非稅收入也是如此。簡言之，除了將征管責任由原來歸屬地方政府(自然資源部門)移交中央垂直管理的稅務部門外，其他所有方面都未予改變。

五、土地出讓收入劃轉稅務部門征收，能否減少土地財政不規范現象?

可以。

收入征管集中化和信息雙向透明，為全面整頓土地財政邁出了至關緊要的第一步。

一度滾滾而來的“土地橫財”誘發大量浪費性支出。許多地方政府把大額土地收入投入社會回報很低的用途，比如民眾極少受惠的政績工程與形象工程。失敗或缺失起碼社會回報率的投資項目不僅浪費巨額資源，也誘發大量腐敗與尋租。

此外，過去部分城市地方政府也存在土地出讓金挪用、截留、擠占等情況。最典型的就是,在土地交易后,部分地方政府部門隨意挪用資金，土地出讓金沒有按正常流程進入國庫，引起了很多財務上的風險。

而此次，財政收入征管體制的集中化的實質是征管權力與責任的集中化，即由原本歸屬地方政府的分權式征管模式轉換為中央政府的集權式征管模式。

就土地出讓收入而言，集中模式更可能達成收入征管的責任目標原則，即要求國有土地的實際使用者與管理者對普遍利益負責，拒斥濫用與誤用國土資源謀取狹隘利益。同時，收入征管體制的集中化也是干預的明確信號，即相關信息雙向透明，不僅對地方政府透明，也對中央政府透明。

多年來，許多重要的地方財政信息對中央政府幾如“黑箱”，與土地財政相關的信息尤其明顯，比如地方政府平臺、平臺債務、地方隱性債務、真實的土地出讓收入及其流向。

在財綜〔2021〕19號文于2022年得到全面貫徹后，包括土地收入在內的收入征管體制將實現全面的集中化，中央政府將因此具備足夠的信息能力推進對土地財政的全面整頓。

六、土地出讓收入劃轉稅務部門征收對房價有何影響?

沒有直接影響。

對房價的影響主要取決于兩點：一是供求關系;二是房地產調控政策。從目前情況看，土地供求關系未在此次通知管控范圍內;而房地產調控政策一直沒有松動，維持著嚴格的管控，因此，土地出讓收入劃轉稅務部門征收對房價沒有直接的聯系。

土地出讓收入換稅務部門征收，影響有多大？

文 | 汪德華

6月4日，財政部等四部委“官宣”了一則通知：國有土地使用權出讓收入將劃歸稅務部門征繳，而非由自然資源部門征收。

消息一出，坊間炸了鍋。有評論稱：“土地出讓金制度將退出 歷史 舞臺，土地財政也會宣告終結，房地產市場、地方政府融資平臺將迎來大震動。”

這份通知名字挺長，叫《關于將國有土地使用權出讓收入等四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收有關問題的通知》。它給了明確時間表：自7月1日起，河北、內蒙古、上海等七大省區市試點先行，非試點地區2022年1月1日起全面實施征管劃轉工作。

1

一個現實的背景是，土地出讓收入在政府性基金收入中占比較高。2020年全國國有土地使用權出讓收入8.41萬億元，占當年全國政府性基金收入的比重超過90%。不少地方的建設發展始終對土地出讓收入有較大依賴。

那么，此次劃轉土地出讓收入征收職責，確如市場猜測，是要對房地產市場開展大動作嗎？

事實上，本次將國有土地使用權出讓收入等4項非稅收入劃轉稅務部門征收，是2018年機構改革的后續。

2018年3月，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》，明確提出“將省級和省級以下國稅地稅機構合并，具體承擔所轄區域內各項稅收、非稅收入征管等職責”。同年7月，《國稅地稅征管體制改革方案》對開展 社會 保險費和非稅收入征管職責劃轉等改革任務也進行了具體部署。

此后，多項非稅收入劃轉稅務部門征收。如：2019年1月1日起，基本養老保險費、基本醫療保險費、失業保險費、工傷保險費、生育保險費等 社會 保險費交由稅務部門統一征收；2020年1月1日起，地方政府及有關部門征收的國家重大水利工程建設基金、向企事業單位和個體經營者征收的水利建設基金，均劃歸稅務部門征收。

此次國有土地使用權出讓收入的劃轉，正是同一改革的一部分。

2

按原有方式征收了多年，為何要劃轉征收主體呢？

筆者認為，將政府類收入統一劃歸稅務部門征管，能降低征納成本、理順職責關系、提高征管效率，這也是“財政統一”的必備要素。

此前，一些地方政府為推進當地基礎設施建設，將土地資源注入城投平臺，后者負責收儲、拆遷并將土地資源作為抵押品獲取金融機構貸款。近年來，不少城投平臺償債及現金流壓力較大。此時，土地出讓收入一旦劃歸稅務部門征收，鑒于其技術手段更完善，征收力度自然比以往更大，部分地區存在的延期繳納土地出讓金等行為必將減少，事實上可能增大城投平臺的資金壓力。

那么，劃轉土地出讓收入征收職責，會否影響城投平臺、地方債務及房價呢？

若要產生影響，土地出讓收入的性質或歸屬必然要發生改變。但按照通知表述，劃轉后“四項政府非稅收入的征收范圍、對象、標準、減免、分成、使用、管理等政策，繼續按照現行規定執行”。

這就意味著，征收標準、收入歸屬、收入性質均沒有發生變化，轉變的僅是征管機構。國有土地使用權出讓收入仍全部歸地方政府所有，中央不參與分成，地方政府仍將主導當地土地出讓情況。

此外，土地出讓收入不同于一般非稅收入，它是政府資產交易行為獲取的收入，而非按照法定標準進行的征稅或收費。因此，稅務部門發揮主管能動性的空間很有限，比如出讓哪些土地使用權、出讓價格多少等，仍由主管交易的國土部門代表政府去商定，稅務部門則發揮代為征收功能。

但稅務部門并非只管收錢。就像一些解讀者提出的，劃歸稅務征管，必將提升土地出讓收入征管的規范性，減少“暗箱操作”。至于征管規范能否影響土地財政或地方融資平臺的運轉，則是見仁見智的問題。在黨紀法規、審計監督等多重約束之下，現有土地財政或地方融資平臺的運轉已明顯規范，劃轉征管機構不見得對其產生太大影響。

3

有人說：“情況沒那么簡單，中央在下一盤大棋，現在看似‘不變’，實則為今后的‘變’做準備。”

實事求是地說，由于合并后的地方稅務機構實行的是“以國家稅務總局為主與省（自治區、直轄市）政府雙重領導管理體制”，此次劃轉之后中央在掌握土地出讓收入信息方面更有優勢。但需要注意的是，在現代信息技術的支撐下，中央掌握這些信息完全可以通過其他方式實現，并非一定要依賴變更征管機構。此外，現代地方稅務機構的領導管理體制與征管收入歸屬之間沒有關系。包括稅收、非稅收入、 社會 保險費在內的征管收入的歸屬，是按照相應體制文件的規定，在通盤考慮發揮中央和地方兩個積極性的大前提下做的安排。

故而，此次劃轉與未來是否要調整收入歸屬及收入性質，二者沒有實質關聯。即便不劃轉，也仍舊可以調整收入歸屬和收入性質。有了此次劃轉，是否要調整收入歸屬和收入性質，要考慮的是其他因素，而非征管機構因素。

（作者系中國社科院 財經 戰略研究院研究員）

編輯| 云歌

（版權屬《中國經濟周刊》雜志社所有，任何媒體、網站或個人未經授權不得轉載、摘編、鏈接、轉貼或以其他方式使用。）