養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革細(xì)則

我國(guó)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革大體經(jīng)歷了三個(gè)階段：十二屆三中全會(huì)以前的傳統(tǒng)制度階段；80年代中期以后的社會(huì)統(tǒng)籌試點(diǎn)及實(shí)施階段；1995年3月以后的社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的階段。在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的三個(gè)階段中，真正具有改革意義的是1995年3月《國(guó)務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》發(fā)布后付諸實(shí)施的三項(xiàng)原則規(guī)定，其中心內(nèi)容是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從現(xiàn)收現(xiàn)付制向社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合模式轉(zhuǎn)變。從1997年開始，我國(guó)加快了城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的步伐。這一階段是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革發(fā)展最快、成效最為明顯的時(shí)期。近幾年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的進(jìn)展主要有以下幾個(gè)方面：(1)統(tǒng)一了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。1997年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》后，各地認(rèn)真組織落實(shí)，基本上實(shí)現(xiàn)了企業(yè)和職工個(gè)人繳費(fèi)比例、個(gè)人賬戶規(guī)模和基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法的統(tǒng)一和規(guī)范，實(shí)現(xiàn)了新老制度的銜接和平衡過(guò)渡。1998年，國(guó)務(wù)院決定將鐵路、電力、郵電、石油等11個(gè)行業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌移交地方，實(shí)行屬地化管理，理順了社會(huì)保險(xiǎn)管理體制，增強(qiáng)了省級(jí)統(tǒng)籌功能，對(duì)確保養(yǎng)老金發(fā)放起到積極作用。(2)城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面不斷擴(kuò)大。2003年末，全國(guó)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)為15506萬(wàn)人，比上年末增加770萬(wàn)人，其中，參保職工11646萬(wàn)人，參保離退休人員3860萬(wàn)人，分別比上年末增加518萬(wàn)人和252萬(wàn)人。全國(guó)企業(yè)參保人數(shù)為13882萬(wàn)人，比上年增加603萬(wàn)人，其中，參保職工10325萬(wàn)人，參保離退休人員3557萬(wàn)人，分別比上年末增加395萬(wàn)人和208萬(wàn)人。基本上做到了養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放。根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院的要求，各級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)始終把確保離退休人員養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放作為中心工作，狠抓落實(shí)。通過(guò)各渠道籌措落實(shí)資金、夯實(shí)工作基礎(chǔ)、建立月報(bào)和重點(diǎn)督查制度，基本上做到了養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放。(3)企業(yè)退休人員社會(huì)化管理服務(wù)工作取得突破性進(jìn)展。為了進(jìn)一步減輕企業(yè)的社會(huì)負(fù)擔(dān)，各級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不失時(shí)機(jī)地啟動(dòng)了企業(yè)退休人員社會(huì)化管理服務(wù)工作。勞動(dòng)和社會(huì)保障部在全國(guó)確定了100個(gè)城市進(jìn)行試點(diǎn)，分片召開了社會(huì)化管理服務(wù)工作座談會(huì)，并派出工作組進(jìn)行督導(dǎo)，經(jīng)過(guò)努力，社會(huì)化管理服務(wù)工作取得突破性進(jìn)展。2002年，全國(guó)有1434萬(wàn)名企業(yè)退休人員實(shí)行社會(huì)化管理服務(wù)，社會(huì)化管理率達(dá)到40%以上。到2003年末，企業(yè)退休人員實(shí)行社會(huì)化管理人數(shù)達(dá)到2933萬(wàn)人，比上年末增加1499萬(wàn)人，社會(huì)化管理率達(dá)到84.5%。(5)建立了基本養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制，企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金水平不斷提高。幾年來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了一系列政策措施，不斷完善養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制，提高企業(yè)離退休人員的養(yǎng)老金水平。企業(yè)離退休人員月均養(yǎng)老金水平已從1997年的415元提高到2002年的625元，增長(zhǎng)了50%。在歷次提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平時(shí)，都注意了向退休早、養(yǎng)老金水平較低的部分人員傾斜，較好地保障了他們的基本生活。(6)完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)進(jìn)展順利。2000年，國(guó)務(wù)院制定了《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的試點(diǎn)方案》，并于2001年7月在遼寧省進(jìn)行試點(diǎn)。試點(diǎn)主要內(nèi)容是調(diào)整和完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，落實(shí)在職職工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，為應(yīng)對(duì)老齡化積累部分基金。2001年7月至今，已經(jīng)取得了重要進(jìn)展。(7)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金征繳工作成效顯著。2003年全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入3680億元，比上年增長(zhǎng)16%。其中征繳收入3044億元，同比增長(zhǎng)19.3%；各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金530億元，其中中央財(cái)政補(bǔ)貼474.3億元。2003年全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出3122億元，同比增長(zhǎng)9.8%。期末基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余2207億元。

但是隨著人口結(jié)構(gòu)的變化和提前步入人口老齡化社會(huì)，給我國(guó)尚處于在轉(zhuǎn)型期社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度帶來(lái)了很大的挑戰(zhàn)，暴露出很多亟待解決的問(wèn)題：

1.養(yǎng)老保險(xiǎn)基金隱性負(fù)債負(fù)擔(dān)沉重

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金隱性債務(wù)產(chǎn)生的重要原因之一是人口老齡化的與日俱增，原因之二是轉(zhuǎn)軌成本。轉(zhuǎn)軌成本包括：已經(jīng)到退休年齡的老人在新制度中沒(méi)有履行繳費(fèi)義務(wù)卻要享受領(lǐng)取養(yǎng)老金的權(quán)利；已經(jīng)到中年的職工在新制度建立前沒(méi)有履行繳費(fèi)義務(wù)但到退休年齡后要享有法定養(yǎng)老金的權(quán)利。由此產(chǎn)生了兩種人的養(yǎng)老金收支缺口，直接構(gòu)成養(yǎng)老基金的隱性債務(wù)。在改革過(guò)程中，由于政府沒(méi)有明確承擔(dān)改革過(guò)程中的轉(zhuǎn)軌成本，傳統(tǒng)退休養(yǎng)老制度與正在建設(shè)中的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)責(zé)任便無(wú)法劃清。不同地區(qū)間，即指老工業(yè)基地與新興城市，歷史負(fù)擔(dān)不平衡，造成各地區(qū)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)畸高畸低。如武漢等老工業(yè)基地的企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率達(dá)到工資總額的24%以上，而深圳特區(qū)的企業(yè)只要繳納工資總額的6%，高低相差18個(gè)百分點(diǎn)。這種不平衡直接惡化了地區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，同時(shí)，老工業(yè)基地的歷史負(fù)擔(dān)因缺乏消化渠道，自我承擔(dān)責(zé)任只能依靠很高的繳費(fèi)率，而且還無(wú)法滿足離退休人員增長(zhǎng)所帶來(lái)的養(yǎng)老金需求增長(zhǎng)的需要。因此，一些地區(qū)只能運(yùn)用個(gè)人賬戶基金來(lái)彌補(bǔ)缺口，從而使個(gè)人賬戶變成空賬戶，統(tǒng)賬結(jié)合的新制度蛻變?yōu)榭召~運(yùn)行制度。根據(jù)有關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)資料顯示，截止2002年底，國(guó)內(nèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)金積累的個(gè)人空賬規(guī)模為4800多億元。如果對(duì)未來(lái)可能出現(xiàn)的通貨膨脹控制不力，企業(yè)繳費(fèi)沒(méi)有大的改善，再加上未來(lái)幾十年人口的劇增，就會(huì)出現(xiàn)支付難問(wèn)題，更不可能實(shí)現(xiàn)滿足積累養(yǎng)老基金的目標(biāo)。

2.立法層次不高，約束力不強(qiáng)，法制建設(shè)明顯滯后

養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)質(zhì)上屬于國(guó)民收入的再分配，具體的制度安排必然牽涉到政府、企業(yè)與個(gè)人之間的責(zé)任分擔(dān)和不同社會(huì)群體或利益集團(tuán)的利益調(diào)整。只有由代表民意的立法機(jī)關(guān)來(lái)制定法律，才能真正集中體現(xiàn)國(guó)家在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的意志，并具有至高無(wú)上的權(quán)威性和強(qiáng)制性。目前我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略基本形成，但建設(shè)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的法律依據(jù)還是上世紀(jì)50年代的《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，雖然政府也頒布了一系列的法律法規(guī)以及規(guī)章和通知等，但這些立法形式政策性較強(qiáng)，經(jīng)常變動(dòng)，缺乏法律規(guī)范應(yīng)有的強(qiáng)制性、權(quán)威性和延續(xù)性。因此，我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革和體制建設(shè)迫切需要出臺(tái)一部新的、具有權(quán)威性的、強(qiáng)制性的和延續(xù)性的《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，以明確政府、企業(yè)與個(gè)人的權(quán)利和義務(wù)，維護(hù)法律的嚴(yán)肅性。

3.家庭養(yǎng)老模式受到?jīng)_擊

隨著整體收人水平的提高和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，中國(guó)傳統(tǒng)大家庭文化發(fā)生了改變。例如，根據(jù)第五次人口普查結(jié)果，平均每戶家庭人口為3.44人，比第四次人口普查的3.96人減少了0.52人，比第三次人口普查的4.41人減少了0.97人。在有一個(gè)65歲以上老人的家庭中，16%為單身老年戶。在有兩個(gè)老人的家庭中，42%為一對(duì)老夫婦單獨(dú)生活戶。傳統(tǒng)家庭觀念受到挑戰(zhàn)的另一個(gè)表現(xiàn)是，由于與以往的多子女家庭相比較，獨(dú)生子女受到父母的更多的嬌慣，形成自我中心的性格，成年后承擔(dān)贍養(yǎng)老人的自然人感大大降低。此外，由于實(shí)行了幾十年國(guó)家通過(guò)企業(yè)包攬職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在養(yǎng)老制度轉(zhuǎn)型的條件下，許多家庭沒(méi)有養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃，甚至沒(méi)有意識(shí)到對(duì)養(yǎng)老進(jìn)行充分的儲(chǔ)蓄。

四、深化城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的關(guān)鍵措施

1.彌補(bǔ)隱性債務(wù)，做實(shí)個(gè)人賬戶

彌補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金隱性債務(wù)不僅資金需要量大，而且影響深遠(yuǎn)。實(shí)踐證明，試圖用養(yǎng)老統(tǒng)籌基金償還歷史債務(wù)是行不通的，政府應(yīng)該承擔(dān)這個(gè)責(zé)任，可行的方式包括出售部分國(guó)有資產(chǎn)、發(fā)行長(zhǎng)期專項(xiàng)債券、財(cái)政支出等手段。在彌補(bǔ)隱性債務(wù)的基礎(chǔ)上，將目前養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶逐步做實(shí)，達(dá)到積累的目標(biāo)。將個(gè)人賬戶基金和社會(huì)統(tǒng)籌賬戶基金分開管理，通過(guò)不同的組織機(jī)構(gòu)，按照不同的管理方式分別實(shí)施，這樣既可以明確政府和個(gè)人在養(yǎng)老問(wèn)題上各自承擔(dān)的責(zé)任，同時(shí)也避免了社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶之間的資金挪用。此外還要求個(gè)人賬戶基金采用完全積累制，只有到個(gè)人退休時(shí)才能使用。

2.不斷探索新的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資方式和領(lǐng)域

在目前基金規(guī)模不大、基金運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制不健全、資本市場(chǎng)不成熟等現(xiàn)實(shí)條件下，采取以購(gòu)買國(guó)債為主的政策具有合理性，但也有必要探索與資本市場(chǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資方式和領(lǐng)域。允許養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行適當(dāng)?shù)耐顿Y組合，適當(dāng)放寬投資領(lǐng)域。據(jù)在煙臺(tái)、上海等地的調(diào)查，目前養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的增值率一般在5%左右，高于同期銀行存款利率，除去管理費(fèi)用，仍有一定的積累結(jié)余。若適當(dāng)放寬投資領(lǐng)域，可進(jìn)一步提高盈余率。同時(shí)，可以嘗試推行投資委托代理制，將部分養(yǎng)老保險(xiǎn)基金委托給專門投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資，可以提高積累資金的增值率，也促進(jìn)了資本市場(chǎng)的發(fā)展。值得注意的是，社會(huì)保險(xiǎn)行政管理部門與基金管理機(jī)構(gòu)要同投資主管部門及投資機(jī)構(gòu)加強(qiáng)溝通與協(xié)作，但也應(yīng)當(dāng)保持社會(huì)保險(xiǎn)管理部門自主性和獨(dú)立性，因?yàn)轲B(yǎng)老保險(xiǎn)基金作為最重要的社會(huì)保險(xiǎn)公共后備基金，安全性的維護(hù)仍然是最重要的，也是社會(huì)保險(xiǎn)管理部門的基本職責(zé)所在。

3.加強(qiáng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法制化建設(shè)

工業(yè)化國(guó)家及許多發(fā)展中國(guó)家在建立和改革社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)，通常都是以立法機(jī)關(guān)制定或者修訂相關(guān)法律、法規(guī)為先導(dǎo)，以管理部門制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則為條件，然后才具體組織實(shí)施。我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法已比西方發(fā)達(dá)國(guó)家晚了100多年，從人口老齡化加速發(fā)展的趨勢(shì)來(lái)看，加快我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法步伐顯得比歷史上任何時(shí)候都更加重要和緊迫。當(dāng)前我國(guó)應(yīng)該盡快頒布《社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法》、《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》等法律法規(guī)，使社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)和改革進(jìn)一步走上法制化和規(guī)范化的軌道。

4.積極推進(jìn)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)信息化建設(shè)

全面啟動(dòng)“金保工程”，建立覆蓋轄區(qū)內(nèi)各城市全部參保人員和單位的集中式資源數(shù)據(jù)庫(kù)，市域網(wǎng)延伸到業(yè)務(wù)經(jīng)辦窗口和相關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)。完成社會(huì)保險(xiǎn)數(shù)據(jù)中心建設(shè)，實(shí)現(xiàn)省一市聯(lián)網(wǎng)和中央一省互聯(lián)，網(wǎng)上傳輸養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，建成全國(guó)網(wǎng)雛形。

5.在制度安排上重視家庭保險(xiǎn)的基礎(chǔ)作用

養(yǎng)老是個(gè)人、家庭和社會(huì)的共同責(zé)任。家庭保險(xiǎn)不僅符合中國(guó)數(shù)千年的歷史文化傳統(tǒng)，而且是中國(guó)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)格局。可以通過(guò)相關(guān)福利政策的實(shí)施來(lái)維護(hù)甚至放大家庭保險(xiǎn)的功能，如對(duì)家庭養(yǎng)老提供政策優(yōu)惠乃至補(bǔ)貼等。比如臺(tái)北市將2002年定為珍愛(ài)家庭年，并通過(guò)家庭減壓政策、家庭健康政策、家庭擴(kuò)散政策等一系列政策來(lái)補(bǔ)充和擴(kuò)大家庭保險(xiǎn)的不足，就受到了市民的歡迎并取得良好的效果。因此，在制度安排上要重視家庭保險(xiǎn)的基礎(chǔ)作用，選擇適當(dāng)?shù)募揖臃绞讲⑶疫M(jìn)行家庭內(nèi)部收入轉(zhuǎn)移，使之成為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的重要補(bǔ)充，同時(shí)也彌補(bǔ)了我國(guó)在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)保險(xiǎn)低水平與覆蓋面有限的不足。

擴(kuò)展閱讀：【保險(xiǎn)】怎么買，哪個(gè)好，手把手教你避開保險(xiǎn)的這些"坑"

中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革

中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革在過(guò)去20年中取得了重大進(jìn)展，但不具備解決國(guó)民養(yǎng)老問(wèn)題的整體方案。首先，現(xiàn)行政府養(yǎng)老金加企業(yè)年金制度方案尚處于制度建設(shè)期，配套制度尚不完備，甚至在試點(diǎn)地區(qū)也僅取得初步性進(jìn)展；其次，現(xiàn)行方案面臨巨大的財(cái)政壓力，勢(shì)必受到日益突出的人口老齡化的考驗(yàn)；第三，現(xiàn)行方案的覆蓋面還不夠?qū)挘嫦蜣r(nóng)村人口(特別是非農(nóng)業(yè)農(nóng)村人口)的養(yǎng)老保障體系改革尚未啟動(dòng)。

目前，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革正在處于“為國(guó)有企業(yè)改制服務(wù)”轉(zhuǎn)向“為全社會(huì)和諧發(fā)展服務(wù)”的初期，但類似于美國(guó)1974年《雇員退休收入保障法案(ERISA)》的制度安排在中國(guó)尚未出現(xiàn)，表現(xiàn)在國(guó)家相關(guān)政府機(jī)構(gòu)的行動(dòng)缺乏統(tǒng)一法規(guī)協(xié)調(diào)，全社會(huì)各群體的利益還未得到全面統(tǒng)籌考慮，養(yǎng)老保障的各個(gè)部分還需要進(jìn)一步整合。

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度現(xiàn)狀

中國(guó)養(yǎng)老金制度改革的進(jìn)程可以概括為以下三個(gè)階段：

第一階段:傳統(tǒng)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的初步改革(1984—1993)，暫時(shí)解決了國(guó)有企業(yè)養(yǎng)老金支付危機(jī)問(wèn)題；

第二階段:新型城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的初步構(gòu)建(1993—2000)，試圖解決代際間的公平問(wèn)題；

第三階段:新型城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的方向與目標(biāo)(2000年以后)，初步確立了多支柱養(yǎng)老體系。

中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重要性被歸納為以下5個(gè)方面：建立完善的社會(huì)保障體系，為廣大參保職工和離退休人員提供適當(dāng)水平的基本生活保障；完善社會(huì)保障體系是國(guó)有企業(yè)改革和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的迫切需要；完善的社會(huì)保障體系有利于改善居民對(duì)改革的心理預(yù)期，增加即期消費(fèi)，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速增長(zhǎng)；完善社會(huì)保障體系是發(fā)展勞動(dòng)力市場(chǎng)的要求；完善社會(huì)保障體系是應(yīng)對(duì)人口老齡化的需要。

根據(jù)上述原則制定的一系列養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，形成了建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度三支柱的共識(shí)。

從20世紀(jì)80年代開始，我國(guó)政府在進(jìn)行試點(diǎn)和總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立的社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是我國(guó)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的第一支柱。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是國(guó)家強(qiáng)制執(zhí)行的，適用于所有企業(yè)和勞動(dòng)者，由企業(yè)和個(gè)人共同繳費(fèi)形成基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。其中社會(huì)統(tǒng)籌基金由企業(yè)繳費(fèi)的一部分形成，職工個(gè)人賬戶基金由個(gè)人繳費(fèi)的全部和企業(yè)繳費(fèi)的一部分形成。

第二支柱是近年來(lái)逐步明確的企業(yè)年金基金。早在1991年，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》(國(guó)發(fā)[1991]33號(hào))文件和《關(guān)于建立企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》(勞部發(fā)[1995]464號(hào))文件，要建立多層次的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)是其中的一個(gè)層次。部分企業(yè)可以根據(jù)自身能力，為本企業(yè)職工建立企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，職工個(gè)人自愿建立儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)。企業(yè)為每個(gè)參保職工建立個(gè)人賬戶，基金實(shí)行完全積累，實(shí)賬運(yùn)行。

我國(guó)城鎮(zhèn)養(yǎng)老的第三支柱主要包括自愿的個(gè)人儲(chǔ)蓄和個(gè)人購(gòu)買商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，一般屬于個(gè)人行為，通常不列在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)算范圍內(nèi)。

以上三個(gè)支柱在理論上將一個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)有的再分配功能、儲(chǔ)蓄功能與保險(xiǎn)功能有機(jī)地結(jié)合在一個(gè)共同的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之中。

主要問(wèn)題及政策建議

要研究和解決中國(guó)當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)體制變革中存在的問(wèn)題，應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀的新視野，從中國(guó)和世界養(yǎng)老制度發(fā)展的歷史、現(xiàn)狀和未來(lái)著眼，準(zhǔn)確把握其發(fā)展的時(shí)代特點(diǎn)和重要?dú)v史使命：

首先，現(xiàn)行制度應(yīng)盡快調(diào)整代際公平性問(wèn)題。目前基本養(yǎng)老金由于存在“虛賬”、非公企業(yè)抵制、管理成本過(guò)高等問(wèn)題，還不能完全發(fā)揮其基本養(yǎng)老保障的作用，老職工的養(yǎng)老金來(lái)源堪憂。

現(xiàn)行政府養(yǎng)老金加企業(yè)年金制度方案尚處于制度建設(shè)期，配套制度尚不完備，甚至在試點(diǎn)地區(qū)也僅取得初步性進(jìn)展。根據(jù)2003年初國(guó)務(wù)院在相關(guān)會(huì)議上的精神，這一試點(diǎn)將在多個(gè)省份推開，個(gè)別省份將沿用遼寧省試點(diǎn)方式。而遼寧省試點(diǎn)方式能夠取得一定成功的關(guān)鍵點(diǎn)之一，是由中央政府承擔(dān)了相當(dāng)比例的資金，注入到基本養(yǎng)老金(第一支柱)，做實(shí)第一支柱，為發(fā)展第二支柱的企業(yè)年金提供了公平性基礎(chǔ)。國(guó)務(wù)院要求沿海發(fā)達(dá)省份則自行解決資金缺口。但實(shí)際上，這一方案面臨巨大的財(cái)政壓力，沒(méi)有回答日益突出的人口老齡化問(wèn)題。

一些研究指出，目前我國(guó)包括養(yǎng)老金在內(nèi)的社會(huì)保障基金缺口已經(jīng)高達(dá)1萬(wàn)億至3萬(wàn)億元。同時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面過(guò)于狹窄，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面不到勞動(dòng)力人口的15%，而世界各類公共養(yǎng)老金計(jì)劃覆蓋的平均水平約為30％。另外，從養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)三項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的項(xiàng)目來(lái)看，中國(guó)一些地區(qū)繳費(fèi)總額已達(dá)到工資總額的30％左右，這個(gè)比例明顯高于多數(shù)國(guó)家或地區(qū)的繳費(fèi)水平(當(dāng)然，這沒(méi)有計(jì)入非工資性收入)。較高的繳費(fèi)率影響了企業(yè)的人工成本和盈利水平，這導(dǎo)致很多企業(yè)以各種方式逃避參保。而為了維持收支平衡，政府就不得不進(jìn)一步提高繳費(fèi)率，于是有更多的企業(yè)選擇逃避繳費(fèi)。

因此，全國(guó)社保基金理事會(huì)作為中央政府重要的總調(diào)節(jié)基金，將在未來(lái)發(fā)揮重大作用。現(xiàn)在，其運(yùn)作的重要環(huán)節(jié)都已經(jīng)確立了基本模式，有的已有法律規(guī)范(如資金來(lái)源、投資范圍及比例限制、投資方式、投資運(yùn)作的基本原則、風(fēng)險(xiǎn)管理以及基金的支出和使用等)，但應(yīng)進(jìn)一步多渠道盡快充實(shí)基金資產(chǎn)。

其次，現(xiàn)行制度還應(yīng)盡快調(diào)整代內(nèi)公平性問(wèn)題。企業(yè)年金作為非強(qiáng)制性的養(yǎng)老保險(xiǎn)，設(shè)計(jì)、利用更多的稅收政策鼓勵(lì)各種類型的投資計(jì)劃，如采用抵稅、緩稅和免稅的優(yōu)惠方法等，可以促進(jìn)其發(fā)展，提高其替代率，減輕基本養(yǎng)老部分的財(cái)政壓力。

從目前全球范圍看，許多國(guó)家仍采用較單一的社會(huì)保障體制。長(zhǎng)期融資不足，積累不平衡，投資回報(bào)低，支付困難，人口老齡化的壓力等都對(duì)這種體制帶來(lái)很大挑戰(zhàn)。美國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制是社會(huì)基本保障和私人投資、儲(chǔ)蓄積累兩種形式的結(jié)合，但也面臨著同樣的壓力。歷任政府在此問(wèn)題上都有新的改革或修正方案提出或?qū)嵤５行狞c(diǎn)基本一致：除保留現(xiàn)有的強(qiáng)制性養(yǎng)老保障體系外，還應(yīng)大力發(fā)展建立自愿性的各類退休或退休補(bǔ)充體系，進(jìn)一步降低替代率，形成更多層面的社會(huì)養(yǎng)老保障體制。

有些國(guó)家企業(yè)年金計(jì)劃達(dá)到較高的覆蓋率和替代率，很大程度得益于稅收優(yōu)惠政策。在實(shí)行稅收優(yōu)惠政策的同時(shí)，當(dāng)然也要制定相應(yīng)的限制措施，避免雇主或雇員借此逃避國(guó)家稅收。

擴(kuò)展閱讀：【保險(xiǎn)】怎么買，哪個(gè)好，手把手教你避開保險(xiǎn)的這些"坑"

機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制并軌改革歷程

機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制并軌改革歷程

經(jīng)過(guò)2008年至2014年對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革，將在今年有望并軌企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的雙軌制。

2008年初，國(guó)務(wù)院通過(guò)了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東和重慶5省市先期開展試點(diǎn)工作。

2009年1月，人社部公布了《事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案》，對(duì)這項(xiàng)改革路徑給出勾畫，但并沒(méi)有明確改革后養(yǎng)老金水平是否變化，只籠統(tǒng)提到要建立職業(yè)年金，沒(méi)有具體細(xì)節(jié)和收入彌補(bǔ)措施。由于相關(guān)人員退休待遇水平會(huì)大幅下降，因此阻力較大，所以配套政策始終未出臺(tái)，并軌也未實(shí)際啟動(dòng)。

2012年3月，雙軌制在全國(guó)“兩會(huì)”上引起代表委員們的關(guān)注和熱議，對(duì)當(dāng)前的養(yǎng)老體制進(jìn)行改革、取消養(yǎng)老金雙軌制的呼聲高漲。

2013年8月，原人力社保部副部長(zhǎng)胡曉義明確養(yǎng)老保險(xiǎn)制度最終將走向統(tǒng)一，目前企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的“雙軌制”將并軌，在多年前對(duì)事業(yè)單位先行“動(dòng)刀”之后，開始傳遞出機(jī)關(guān)、事業(yè)單位有關(guān)養(yǎng)老金的改革要“一勺燴”的信號(hào)。

2014年3月，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告“2014年工作總體部署”中明確，“建立統(tǒng)一的.城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，完善與職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的銜接辦法，改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，鼓勵(lì)發(fā)展企業(yè)年金、職業(yè)年金和商業(yè)保險(xiǎn)”。

此后，關(guān)于養(yǎng)老金并軌，在國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)的工作部署中，讓國(guó)民看到了養(yǎng)老金雙軌制有望在今年并軌的希望。

更多推薦：

2014年事業(yè)單位養(yǎng)老改革最新消息

2014年內(nèi)蒙古包頭市提前兩年實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老險(xiǎn)并軌

2014年養(yǎng)老保險(xiǎn)改革 民盼政有所為

2014養(yǎng)老金并軌最新消息：“破冰”在即

養(yǎng)老金改革最新消息：解決養(yǎng)老“三缺”是首要問(wèn)題

;

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革時(shí)間

我國(guó)建立養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的時(shí)間最早從1995年1月1日建立。

一九九一年六月二十六日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（國(guó)發(fā)[1991]33號(hào)），開始全國(guó)性的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌并從一九九二年四月開始個(gè)人繳費(fèi)。

一九九五年三月一日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》（國(guó)發(fā)[1995]6號(hào)），建立養(yǎng)老保險(xiǎn)通常賬戶和個(gè)人賬戶，退出了兩套方案，由各省、直轄市、自治區(qū)選擇試行，各地開始建立個(gè)人賬戶，但建立的時(shí)間不一，最早的從一九九五年元月一日起實(shí)施，最晚的建立于1998年元月1日。

一九九七年七月二十六日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（國(guó)發(fā)〔1997〕26號(hào)），統(tǒng)一了各地養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

二OO五年十二月三日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》(國(guó)發(fā)[2005]38號(hào))對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了完善。

擴(kuò)展閱讀：【保險(xiǎn)】怎么買，哪個(gè)好，手把手教你避開保險(xiǎn)的這些"坑"